10 أسباب للعودة

يخطئ كثيرًا مَن يتصور أن مجلس الشيوخ، الذى تم انتخابه ويستعد لمباشرة أعماله، قد وُلدت فكرة عودته فجأة.

فالمتابع الدقيق لتطور العمل البرلمانى، والفجوات التى تم الكشف عنها، يتوافر لديه اقتناع بأن جميعها تدفع باتجاه حتمية القبول بوجوده، خصوصًا أن إلغاءه قد تم فى ظل ظروف استثنائية كانت تمُرُّ بها الدولة المصرية، عقب ثورة 30يونيو الشعبية العظيمة.

مرحلة عُرفت بأنها مرحلة انتقالية شهدت فيها الدولة جميع أنواع الضغوط الداخلية المرتبطة بتنفيذ مصالح قوى خارجية، والمتزامنة مع مختلف أنواع الضغوط الخارجية التى توفر للضغوط الداخلية المناخ المناسب لتحقيق مآربها.

ففى يوم الخميس 27أكتوبر 2016، أكد الدكتور على عبدالعال، رئيس البرلمان، وأحد المشاركين فى إعداد دستور 2014، أن مجلس الشورى- الذى تطور اسمه وفقًا للتعديلات الدستورية التى تمت عام 2019 ليصبح مجلس الشيوخ- مهم للسُّلطة التشريعية فى التوقيت الحالى، قائلًا: "لو عاد بى الزمان، لدافعت عن مجلس الشورى وبقائه، لأنه يُحدث توازنًا مع مجلس النواب، وهذا أمْرٌ مُهم للغاية".

وفى يوم الأحد 10 سبتمبر 2017، أشار النائب إسماعيل نصر الدين إلى وجود نية لتقديم تعديلات دستورية خلال دور الانعقاد الثالث للبرلمان، وتطرّق فى إشارته إلى إمكانية عودة مجلس الشورى مرّة أخرى، على أن يكون غرفة ثانية للتشريع بجانب مجلس النواب، خصوصًا أن الكثير من الدول تعتمد على غرفتين للتشريع، فيما يقر دستور 2014 غرفة تشريع واحدة متمثلة فى "مجلس النواب" الذى تم تعديل اسمه، بعد أن كان فى دستور 1971 "مجلس الشعب"، حيث كانت لجنة الخمسين لتعديل الدستور المصرى عام 2014 قد كتبت كلمة النهاية فى تاريخ مجلس الشورى، وأنهت مسيرته وقامت بإلغائه.

وكان آخر مجلس شورى مصرى قد تم حله بحُكم المحكمة الدستورية المصرية العليا فى أوائل يونيو 2013، حيث قضت ببطلان مادة انتخاب الثلث الفردى من مجلس الشورى، على أن يبدأ سريان الحُكم مع بدء انعقاد مجلس النواب المقبل. 

ومددت المحكمة بقاء مجلس الشورى لحين انتخاب مجلس نواب جديد، لكنها حظرت عليه إصدار تشريعات جديدة.

خريطة جديدة

غير أن قيام ثورة 30 يونيو قد غيّر كثيرًا من قواعد اللعبة وخريطة القوى السياسية، وأوقفت خارطة المستقبل للقوى المدنية والمجتمعية، برعاية القوات المسلحة المصرية فى بيان 3 يوليو، محاولات تنظيم الإخوان الإرهابى التمكين من مفاصل الدولة، خصوصًا فيما يتعلق بالتشريع، كما أوقفت العمل بالدستور الإخوانى إلى حين وضع دستور جديد للبلاد، وهو الدستور المعروف بدستور 2014، الذى ألغى مجلس الشورى كغرفة تشريعية ثانية. 

من هنا، تأتى أهمية عودة مجلس الشيوخ من أجل إصلاح خلل هيكلى فى السُّلطة التشريعية. وفيما يلى، نعرض لأشكال نُظم المجالس النيابية، ومدى احتياجنا لغرفة تشريعية ثانية، كما نفند أهم الادعاءات التى تم توجيهها لفكرة إعادتها.

أولًا- أشكال المجالس النيابية: 

فى الأشكال المختلفة للنظام النيابى، سواء كان النظام رئاسيّا، أو برلمانيّا، فإن هناك هيئة منتخبة من قِبَل الشعب تمارس السُّلطة التشريعية نيابة عن المواطنين وتسمى هذه الهيئة بالمجلس النيابى أو (البرلمان).

 إلّا أن هذه الهيئة فى الواقع لا تظهر على شكل واحد فى نظم الحُكم السياسية القائمة فى العالم، فهناك أنظمة سياسية تعتمد نظام المجلس الواحد، وهناك أنظمة سياسية تعتمد نظام المجلسين.  وسواء كان النظام المتبع فى الدولة هو نظام المجلس الواحد أو المجلسين، فإن هناك تنظيمًا داخليّا يسود عمل المجلس النيابى. ولأهمية هذا الموضوع، سوف نتناوله على النحو الآتى:

أ- نظام المجلس النيابى الواحد (الغرفة الواحدة): يُقصد بهذا النظام أن يتكون المجلس النيابى فى الدولة من مجلس واحد يمارس السُّلطة التشريعية. 

ب- نظام المجلسين (الغرفتين): يُقصد بنظام المجلسين أن يتكون المجلس النيابى من مجلسين يمارسان السُّلطة التشريعية، وذلك بتوزيع الاختصاص التشريعى بينهما. ويرتبط نظام المجلسين فى أغلب الأحيان بشكل الدولة، فالدول الفيدرالية تعتمد نظام المجلسين، كالولايات المتحدة الأمريكية وألمانيا. كما أن بعض الدول الموحدة تأخذ بنظام المجلسين لأسباب تاريخية، كما هو الحال فى بريطانيا، حيث يوجد فيها مجلسان، هما مجلس اللوردات ومجلس العموم، أو قد تكون لأسباب سياسية أو اقتصادية، كما هو الحال فى هولندا، وبلجيكا، والأردن، والمغرب.

ويمكن تحديد أهم الأسباب التى تؤدى للأخذ بنظام المجلسين فيما يلى:

1- الفيدرالية: إن الشكل الفيدرالى للدولة يفرض اعتماد المجلسين، فيمثل أحد المجلسين الدويلات أو الولايات الأعضاء فى الاتحاد، ويكون هذا التمثيل متساويًا فى بعض الحالات، مثل الولايات المتحدة الأمريكية، أو يكون التمثيل حسب الأهمية الجغرافية والسكانية، مثل ألمانيا.

2- منع استبداد السّلطة التشريعية: يذهب البعض إلى أن انفراد مجلس واحد بسُلطة سَنّ القوانين فى الدولة يؤدى إلى استبداد هذا المجلس وتعسفه فى استعمال سُلطته فى مواجهة السُّلطة التنفيذية بصفة خاصة. إلّا أن توزيع سُلطة التشريع بين مجلسين يحول دون التعسف والاستبداد، ويكون عاملًا لتحقيق التوازن بين السُّلطتين التنفيذية والتشريعية.

3- عدم التسرع فى التشريع: تُعَدّ العملية التشريعية عملية أساسية, لأنها تنظم معظم أوجه النشاط البشرى، وعليه لا بُدّ أن تحاط هذه العملية بالدقة البالغة، لكيلا تكون عرضة للتغير والتعديل السريع. لذلك، فإن اعتماد نظام المجلسين يحد من تسرع السُّلطة المختصة فى إصدار التشريعات، ويضمن صدورها بعد التدقيق والتمحيص.

ثانيًا- مجلس الشيوخ من واقع خبرات دولية: 

يبرز الدور الرئيسى لمجلس الشيوخ، والمتمثل فى سد الثغرات التى قد تمُرُّ من الغرفة الأخرى، حتى يصدر التشريع متكاملًا خاليًا من أى شبهة عدم دستورية. وللأسف كان من الممكن إصلاح التجربة السابقة لمجلس الشورى إلّا أن حُسن نية واضعى الدستور فى مواد عديدة اضطررنا للموافقة عليها، قد أوقعونا فى فخ إلغاء غرفة التشريع الثانية، مستخدمين مبررات مغلوطة، اعتمدت على ما يلى:

1- استخدام كل المقولات التى نجحت بعض التيارات السياسية، من إخوان ويسار ويمين ليبرالى- التى تعمل بأجندات وأفكار تخدم مصالح محركيهم، دون النظر للمصلحة الوطنية المصرية- فى تمريرها للوعى العام منذ يناير 2011 حتى إعداد دستور 2014، دون إدراك لأهمية هذا المجلس فى جميع الأنظمة المتقدمة.

والمفارقة أنهم شاركوا فى انتخابات وعضوية مجلس شورى 2012. والتصور هنا أن الغرض من إلغائه فى دستور 2014 هو حرمان مصر من قوتها وخبراتها فى مختلف المجالات، والمهام التى يمكن لهذا المجلس أن يمثل فيها قيمة مضافة، ويخفف العبء عن مجلس النواب.

2- لم يذكر أحدٌ أن السُّلطة التشريعية فى الكثير من النظم الديمقراطية المستقرة من غرفتين، لها فلسفتها- بمعنى مبادئها وأهدافها ومزاياها- وأيضًا تطورها من خلال الممارسة، وفى إطار ما أصبح يُعرَف بدولة المؤسّسات والقانون. 

ويكمن خلف هذا الانتشار ويفسره، ما يمثله نظام المجلسين من مزايا ومبادئ وأهداف، وكثيرًا ما يكون أحد المجلسين منتخبًا، والآخر يتشكل إمّا بالانتخاب أو التعيين أو بكليهما معًا.

 وجود مجلس واحد يعنى تبنّى تشريعات واتخاذ قرارات على نحو متسرع فى كثير من الأحيان، وقد يحمل تحيزًا لمصالح أو جماعات أو قطاعات لها تأثيرها المسيطر فى أروقة المجلس، كما قد تمثل عقبة التشريع حائلًا أمام ممارسته لمهمته الوظيفية فى الرقابة على السُّلطة التنفيذية، خصوصًا فى الدول التى تمُرُّ بتحولات داخلية مهمة وتحديات ومخاطر وتهديدات خارجية متنوعة. 

وفى كل الأحوال، فإن محصلة أعمال المجلس تعكس- كما يتوقع دائمًا- تصورات واهتمامات أعضائه المنتخبين، ويُسمى عادة بالمجلس الثانى، لأنه أكثر قربًا للقاعدة الشعبية، بينما المجلس الآخر- الملغى فى حالتنا- يُطلق عليه المجلس الأول، ويضم أصحاب الخبرات والكفاءات (كبار السّن والقيمة والقامة لأى دولة).

 وهذا ما يفسر اتجاه معظم النظم السياسية المعاصرة إلى تبنّى نظام المجلسين التشريعيين، لتفادى أوجُه القصور التى يعانيها نظام المجلس الواحد.

 ومن أشهَر هذه النظم فى العالم: النظام البرلمانى فى المملكة المتحدة، والنظام الرئاسى فى الولايات المتحدة، ونظام الجمعية الوطنية فى فرنسا، كما تأخذ به اليابان، وألمانيا، وإيطاليا، وأغلب النظم المعاصرة.

الحالة المصرية

ثالثًا- أهمية ومزايا مجلس الشيوخ فى الحالة المصرية: 

يحقق نظام المجلسين التشريعيين أهدافًا ومزايا عديدة، لعل أهمها:

1- يضم مجلس الشيوخ فئات من المفكرين وأصحاب الخبرات والكفاءات المشهود لها، ويُعد هؤلاء بمنزلة عقل الأمّة وضميرها، وأكثر قدرة على صياغة القوانين والتشريعات دون خطأ أو تسرُّع، كما قد يضم هذا المجلس بعض عناصر وفئات مهنية أو عرقية أو ثقافية، طبقًا لنسب محاصصتها فى المجتمع، وفى حالتنا المصرية، كان لا بُدَّ من مراعاة أن الشباب يمثلون 60% من قوة المجتمع، ومن ثم كان لزامًا أن يمثلوا بـ 50% من المقاعد فى القوائم، وأن يتم دعمهم حال نزولهم مرشحين على المقاعد الفردية، كما أنه من المتوقع أن تشمل اختيارات رئيس الجمهورية فى المائة عضو الذين سيُعَيّنهم على نسبة من الشباب. 

2- يشكل مجلس الشيوخ توازنًا فى الأداء البرلمانى، ويوفر فرصًا أكبر للمناقشات والبحوث والدراسات المتعمقة للقوانين والتشريعات، وأيضًا لآليات الرقابة البرلمانية عند استخدامها، ومن ثم يحقق المجلسان التشريعيان ما تتطلبه العملية التشريعية من توازن وتعاون.

3- يمنح المجلس الأول لبعض المحافظات فرصًا متساوية طبقًا لعدد السكان والمساحة، وهو الأمر الذى تحقق فى حالة القوائم وتخصيص مقاعدها طبقًا للمحافظات التى ستمثلها كل قائمة، وكذلك فى التنافس على المقاعد الفردية، كما أنه من المؤكد أن يتم منح العناصر القانونية والقضائية دورًا استثنائيّا بالنظر إلى اضطلاعه بمهمة صياغة مشروعات القوانين أو طلب تعديل مادة أو أكثر من مواد الدستور، وهو الأمر الذى لو لم يتحقق من خلال نتيجة الانتخابات فمن المؤكد أن يستكمله رئيس الجمهورية فى المائة عضوًا الذين سيقوم بتعيينهم.

4- سهولة أسرع فى التشريعات، فمن المؤكد أن وجود مجلس الشيوخ فى السُّلطة التشريعية سوف يؤدى إلى سهولة فى عملية التشريع من خلال تخفيف العبء عن مجلس النواب، حيث يمكن تحديد اختصاصات لهذا المجلس بحيث يستكمل دوره فى التشريع ومعاونة "مجلس النواب" فى إعداد القوانين والتشريعات، بما يضمه من خبراء القانون والمتخصصين للإسهام فى إنجاز التشريعات.

5- تفرُّغ مجلس النواب للرقابة على الحكومة، حيث لا تتوقف اختصاصات مجلس النواب على التشريع فقط، ولكن له دور رئيسى فى الرقابة على الحكومة والوزراء، وبالتالى فوجود مجلس الشيوخ يمكن أن يساعد فى تخفيف العبء التشريعى عن مجلس النواب، حتى يجد وقتًا أكبر لتخصيص جلسات للرقابة ومساءلة الوزراء.

6- مشاركة أكبر للأحزاب والقوى السياسية، لا شك فى أن وجود مجلس الشيوخ فى الحياة التشريعية يضمن اهتمامًا أكبر من الأحزاب، حيث تسعى إلى البحث عن المزيد من الكوادر لها فى المحافظات حتى تجهز قوائمها للمشاركة فى الانتخابات، وهو الأمر الذى شهدناه فى التمثيل الذى استقرت عليه القائمة الوطنية من أجل مصر، التى ضمنت لعَشرة أحزاب سياسية فرصة التمثيل فى المجلس إضافة إلى خمسة من أعضاء تنسيقية شباب الأحزاب والسياسيين، وهو الأمر الذى يتحقق للمرة الأولى.

7- استمرار عمل المؤسسة التشريعية طوال الشهر، فطبقًا للوضع الحالى، فإن مجلس النواب ينعقد مرّتين بواقع 6 جلسات شهريّا. ومع عودة مجلس الشيوخ مرّة أخرى، فهذا يعنى استمرار عمل المؤسسة التشريعية طوال الشهر، حيث يتم تخصيص أسبوع لمجلس النواب، والأسبوع الآخر لمجلس الشورى وهكذا.

8- وهكذا، فإن وجود مجلس الشيوخ يمثل صمام أمان للتمثيل السياسى العادل المتكافئ فى النظام السياسى، وبما يكفل إبراز عناصر نوعية خاصة، كأصحاب الفكر والخبرة والكفاءة، أو التخصصات القانونية والاقتصادية، أو تمثيل عادل للشباب والمرأة وذوى الهمم الذين لم يتسنَّ لهم التمثيل فى المجلس النيابى. 

9- ولعل إبداء مجلس الشيوخ الرأى فى مشروعات القوانين من شأنها أن تكفل زيادة التمحيص، ومن ثم تجنب الأخطاء المحتملة، فتحظى القوانين بالاستقرار النسبى، وتكون أقرب إلى المصلحة العامة مما لو كانت صادرة عن المجلس الواحد. ويقوم نظام المجلسين على مبادئ وأسُس يحددها الدستور والقانون، وليس من الضرورى أن يتساويَا فى ممارسة دوريهما التشريعى والرقابى، أو فى مدة كل منهما، وقد يعمل كل منهما منفصلًا عن الآخر، كما قد يشكلان لجانًا، أو اجتماعات مشتركة بينهما، خصوصًا فى شأن موضوعات لها طابع خلافى بينهما، أو ذات أهمية خاصة أو عاجلة. 

01- وتكمن أهمية مجلس الشيوخ فى حتمية وصول ذوى العِلم والخبرة بالتعيين فيه، كما أنه ضامن لتوزيع المسئوليات التشريعية، وضمان حُسن سير العمل البرلمانى، ومنع الخطأ أو التسرع فى التشريع. 

اختصاصات الشيوخ

رابعًا- اختصاصات مجلس الشيوخ: 

يتولى مجلس الشورى إبداء الرأى والمشورة فى الموضوعات الأساسية التى يرى رئيس الجمهورية أو أعضاء مجلس النواب عرضها على المجلس، وتقديم الدراسات والمقترحات والمشورة، بما يساعد الدولة على رسم استراتيجياتها التنموية التى تراعى الأبعاد الاجتماعية، والوطنية، والقومية، وتفعيل مؤسساتها، وتحديث أجهزتها.

مما سبق، أتصور أن يمارس المجلس على وجه الخصوص الصلاحيات الدستورية الآتية:

1- تقديم الدراسات والمقترحات التى تساعد الدولة على رسم استراتيجياتها التنموية وتسهم فى حشد الجهود الشعبية، من أجل ترسيخ النهج الديمقراطى، وتقديم الاقتراحات التى تساعد على تفعيل مؤسسات الدولة، وتسهم فى حل المشكلات الاجتماعية، وتعمق الوحدة الوطنية.

2- إبداء الرأى والمشورة فى الموضوعات الأساسية التى يرى رئيس الجمهورية عرضها على المجلس.

3- تقديم الرأى والمشورة بما يسهم فى رسم الاستراتيجية الوطنية والقومية للدولة فى المجالات السياسية، والاقتصادية، والاجتماعية، والعسكرية، والأمنية لتحقيق أهدافها على المستويين الوطنى والقومى.

4- إبداء الرأى والمشورة فى السياسات والخطط والبرامج المتعلقة بالإصلاح الإدارى والمجتمعى، وتحديث أجهزة الدولة وتحسين الأداء.

5- رعاية منظمات المجتمع المدنى ودراسة أوضاعها واقتراح تطويرها وتحسين أدائها.

6- رعاية تجربة الحُكم المحلى ودراسة نشاطها وتقييمها واقتراح تطويرها وتعزيز دورها.

7- تقييم السياسات الاقتصادية، والمالية، والنقدية، وتقييم تنفيذ برامج الاستثمار والموازنة  السنوية.

8- استعراض تقارير جهاز الرقابة والمحاسبة، ورفع تقرير بشأنها إلى رئيس الجمهورية.

          خامسًا- فى الرد على الانتقادات:

هناك معتقد شائع بأن مجلس الشيوخ لا قيمة فعلية له، وأنه مجرد مجلس استشارى يُستعمل كنوع من المكافأة أو الوجاهة، وأنه إهدار للمال العام.

والواقع أن أصحاب هذه الحُجة جانبهم الصواب فى طريقة إصلاح النظام البرلمانى، فهم كمَنْ وجد ثقبًا فى جدار، فقرروا هدم الجدار للتخلص من الثقب. 

وعلى هذا، فليس الحل هو الأخذ بنظام المجلس الواحد، بل بتقديم النظام التشريعى الذى يتناسب ووضع مصر ويضمن لها تحقيق أهدافها الوطنية التى تراعى الأمن القومى المصرى والمصلحة القومية.

 أمّا عن الميزانية والأعباء، فينبغى للجميع أن يعلم أن موظفى المجلس قد تم تحويلهم للعمل فى مجلس النواب، أى أنهم لن يمثلوا عبئًا على الميزانية، إضافة إلى خسارة خبرات تراكمية لدى قطاع منهم فى ملفات دراسية وبحثية تمثل قيمة مضافة لقدرات الدولة.

 كما أن القول إن نظام المجلسين يعطل العمل التشريعى، ومناقشتها فى المجلسين يجعل صدور القوانين أبطأ، مردود عليه بأن العبرة ليست بكثرة القوانين، بل بصلاحيتها.

 كما أن معظم الدساتير تنص على إجراءات خاصة لاتباعها فى حالة الاستعجال، تسمح بمرور القانون فى المجلسين فى أقرب وقت ممكن.

وفى النهاية، لا ينبغى علينا أن ننساق لحديث من يضمر شرًّا بهذا الوطن، فمجلس الشيوخ الذى تم انتخابه يضم مجموعة من الصلاحيات المخصصة للمجلس وفقًا للدستور، من أجل مزيد من الفاعلية فى أداء السُّلطة التشريعية، بما يضمن الاستجابة السريعة لمتطلبات الأمن القومى بمفهومه الشامل، من أجل مستقبل مختلف للشعب المصرى العظيم.